“El verdadero desafío no es la mina, es cómo decide el país”

El caso GoldQuest revela un desafío mayor para República Dominicana: cómo tomar decisiones complejas sin destruir confianza ni improvisar bajo presión.

Nelson Espinal Báez, Associate MIT–Harvard Public Disputes Program at Harvard Law School, explica a elCaribe que es un conflicto público de alta complejidad.

Usted ha planteado que el caso GoldQuest no debe analizarse únicamente como un conflicto minero. ¿Por qué?

Porque ese es precisamente el primer error de análisis que debemos evitar. Lo que está ocurriendo en San Juan ya dejó de ser solamente un debate sobre minería. Tampoco es simplemente una discusión entre “desarrollo” y “medio ambiente”, como frecuentemente se intenta presentar.

Lo que estamos viendo es un conflicto público de alta complejidad donde chocan simultáneamente: agua, territorio, legitimidad institucional, confianza social, identidad regional, política, memoria colectiva, percepción de riesgo, modelo de desarrollo, y expectativas económicas. Y cuando todos esos elementos entran en tensión al mismo tiempo, el problema deja de ser únicamente técnico.

Ahí es donde el enfoque que hemos trabajado desde el MIT–Harvard Public Disputes Program at Harvard Law School cobra enorme relevancia. Porque durante décadas ese programa ha estudiado precisamente cómo las sociedades democráticas manejan conflictos públicos complejos donde ciencia, política, economía, territorio y legitimidad chocan simultáneamente. El enfoque no surge solamente de teoría académica, sino también de décadas de participación y aprendizaje en conflictos públicos complejos nacionales e internacionales relacionados con minería, agua, infraestructura, energía y desarrollo territorial en distintas partes del mundo Ese aprendizaje incluye experiencias vinculadas a recursos naturales, desarrollo territorial y grandes proyectos de infraestructura en distintos países y contextos.

¿Cuál es, entonces, el verdadero problema de fondo?

El verdadero problema no es únicamente si la mina es técnicamente viable. La verdadera pregunta es otra. ¿El proceso mediante el cual se tomará la decisión es percibido como legítimo por las comunidades afectadas? Esa diferencia cambia todo. Porque las disputas públicas complejas no se resuelven únicamente con permisos, estudios técnicos, ruedas de prensa o decisiones administrativas. Se resuelven -si pueden resolverse- construyendo legitimidad y confianza.

Y ahí aparece uno de los temas más delicados de este caso: la memoria acumulada de desconfianza.
Muchas comunidades no reaccionan solamente frente a un proyecto específico. Reaccionan también frente a experiencias anteriores, promesas incumplidas, sensación de exclusión o percepción de vulnerabilidad frente al poder político y económico.

Ese punto hay que decirlo claramente. En muchos conflictos públicos contemporáneos, las comunidades sienten que las decisiones ya vienen tomadas;que se les escucha demasiado tarde; que cargan los riesgos mientras otros reciben los beneficios; o que el Estado aparece más como promotor del proyecto que como garante imparcial del interés público.

Cuando esa percepción se instala, la confianza comienza a deteriorarse rápidamente. Y la licencia social se vuelve extremadamente frágil.

Hace años que se habla de “licencia social” en minería y grandes proyectos. Desde el enfoque del MIT–Harvard Public Disputes Program, ¿cómo debe entenderse realmente ese concepto?

La licencia social no se decreta. Ese es quizás uno de los conceptos más importantes de todo este debate. No la produce una resolución administrativa. No la produce una campaña publicitaria. No la produce una rueda de prensa. La produce la percepción colectiva de transparencia, inclusión, respeto, supervisión real, acceso a información confiable y capacidad efectiva de rendición de cuentas.

Y eso es muy importante entenderlo. Porque un proyecto puede ser legal, técnicamente viable, financieramente rentable geológicamente extraordinario… y aun así fracasar social y políticamente si las comunidades sienten que el proceso no fue legítimo. Ese es precisamente uno de los grandes aprendizajes del enfoque Harvard-MIT: en disputas públicas complejas, la confianza institucional no es un accesorio del desarrollo. Es parte de la infraestructura del desarrollo.

La técnica puede diseñar una solución. Pero solo la legitimidad puede sostenerla en el tiempo.

Algunos sectores sostienen que estándares internacionales, estudios técnicos o supervisión externa serían suficientes para resolver el conflicto. ¿Es así?

Los estándares internacionales son fundamentales. Pero en disputas públicas complejas la técnica sola no resuelve automáticamente el problema de legitimidad. Porque incluso información técnicamente correcta puede fracasar socialmente si las comunidades sienten exclusión, desconfianza o falta de participación real en el proceso.

Ese es precisamente uno de los grandes aprendizajes del MIT–Harvard Public Disputes Program: los conflictos públicos complejos no son solamente problemas técnicos. Son también problemas de confianza, percepción pública y legitimidad. Además, la legitimidad de una decisión no puede ser completamente externalizada. Los estándares internacionales ayudan muchísimo. Pero al final las comunidades no viven dentro de un informe técnico. Viven dentro de una realidad territorial, emocional y social concreta.

¿Cree que República Dominicana tiene hoy instituciones preparadas para manejar conflictos públicos de esta complejidad?

Creo que ahí tenemos uno de los grandes desafíos nacionales. República Dominicana ha avanzado muchísimo en infraestructura, inversión y crecimiento económico. Pero todavía no hemos desarrollado plenamente una arquitectura madura para manejar conflictos públicos complejos. Frecuentemente operamos desde modelos binarios: mina sí; mina no; desarrollo o medio ambiente; empresa o comunidad. Y los problemas contemporáneos son mucho más complejos que eso.

Por ejemplo, lo que está ocurriendo con GoldQuest probablemente ya cruzó de una fase técnica a una fase identitaria. Y cuando un conflicto entra en dimensión identitaria, la evidencia técnica pierde capacidad persuasiva. Las partes comienzan a interpretar los datos desde emociones, memorias, percepciones previas e identidades colectivas.

Entonces la discusión deja de ser únicamente sobre minería. Pasa a ser sobre agua, dignidad, territorio, forma de vida, autonomía regional y confianza institucional. Eso exige otro tipo de liderazgo. No liderazgo de imposición. No liderazgo de propaganda. Mucho menos liderazgo de polarización. Sino liderazgo capaz de contener ansiedad social, crear espacios legítimos, organizar conversaciones difíciles, manejar incertidumbre y producir decisiones percibidas como justas y sostenibles.

¿Qué tan difícil es para un gobierno manejar conflictos públicos de esta naturaleza?

Extremadamente difícil. Porque el Gobierno enfrenta simultáneamente: presión social, presión mediática, presión empresarial, presión política, presión internacional, incertidumbre técnica, ansiedad comunitaria y consecuencias económicas nacionales. Y en ese contexto, muchas veces la tentación es reaccionar para bajar la presión inmediata.

Pero las disputas públicas complejas rara vez se resuelven únicamente administrando la coyuntura. Requieren construir procesos percibidos como legítimos y sostenibles en el tiempo. Estos conflictos requieren preparación, diseño del proceso, construcción gradual de confianza y mecanismos creíbles de participación y supervisión.

A veces los gobiernos logran reducir temporalmente la tensión. Pero reducir tensión no siempre significa resolver el conflicto. Porque si las causas profundas de desconfianza permanecen intactas, el conflicto puede reaparecer más adelante bajo otra forma.

¿Cómo se maneja correctamente una disputa pública compleja como esta?

Lo primero es entender que no basta con convocar “mesas de diálogo”. Como ha planteado Lawrence Susskind —director del MIT–Harvard Public Disputes Program at Harvard Law School y uno de los principales referentes mundiales en construcción de consenso—, uno de los grandes errores en disputas públicas complejas es creer que una mesa de diálogo equivale automáticamente a un proceso serio de construcción de consenso.

No es lo mismo. Una mesa puede convertirse en escenografía. Un proceso serio requiere diagnóstico, diseño, actores legítimos, reglas claras, información confiable, facilitación, implementación y seguimiento. Antes de cualquier negociación seria, las disputas públicas complejas requieren una evaluación rigurosa del conflicto. Hay que entender quiénes son los actores; qué temen; qué memorias arrastran; dónde existe desconfianza; cuáles son las líneas rojas; y qué condiciones mínimas permitirían un proceso creíble.

En estos procesos también importa muchísimo quién convoca. Si quien convoca es percibido como parte interesada o como actor previamente alineado con un resultado, el proceso nace debilitado. Por eso la legitimidad del convocante es tan importante como la calidad técnica de los estudios. Muchas veces las sociedades quedan atrapadas discutiendo posiciones absolutas: “mina sí” o “mina no”.

Pero los procesos más sofisticados intentan entender los intereses subyacentes que existen detrás de esas posiciones. Porque muchas veces lo que realmente está en discusión no es únicamente la minería.
También están en juego agua, seguridad, empleo, dignidad, estabilidad, protección territorial, desarrollo local, y confianza institucional.

Cuando una sociedad solo discute posiciones, el conflicto tiende a endurecerse. Pero cuando logra identificar intereses reales tangibles e intangibles, comienzan a aparecer espacios mucho más inteligentes para construir soluciones.

Construir consenso no significa fabricar unanimidad artificial ni eliminar desacuerdos. Significa crear procesos suficientemente legítimos para que diferencias complejas puedan manejarse sin destruir la confianza pública.

Cuando una disputa entra en diferencias profundas de valores —agua, identidad territorial, dignidad, forma de vida o percepción de amenaza cultural— ya no basta responder únicamente con datos técnicos.
Ahí el desafío pasa también por diseñar procesos capaces de reconocer esos valores sin convertirlos ni en veto absoluto ni en propaganda.

Luego viene algo fundamental: Joint Fact-Finding —búsqueda conjunta de hechos técnicos—. Es decir, un proceso mediante el cual las partes participan en definir qué información hace falta; qué preguntas deben responderse; quiénes producirán los estudios; cómo se validarán los datos; y cómo se manejarán las incertidumbres.

Porque en conflictos como este las partes no discuten solamente conclusiones científicas.
También discuten quién produjo la información; cómo se produjo; qué preguntas se formularon; qué incertidumbres existen; y quién controla los datos.

En este tipo de conflictos, incluso las instituciones técnicas y científicas pueden terminar atrapadas dentro de dinámicas de polarización y desconfianza pública. En conflictos públicos complejos, muchas veces el problema no es solamente la información técnica, sino la confianza en cómo se produce, quién la produce y si las partes sienten que participaron legítimamente del proceso.

Por eso la confianza no se construye únicamente mostrando estudios. Se construye mediante transparencia radical, monitoreo independiente, auditorías externas, acceso compartido a información, participación real, supervisión verificable y consecuencias claras si se incumplen acuerdos.

Hay sectores que ya parecen asumir una postura de rechazo total hacia cualquier proyecto minero o incluso hacia infraestructuras asociadas al desarrollo económico. ¿Qué lectura hace de eso?

Eso es algo que también debemos analizar con mucha serenidad. Una cosa es cuestionar un proyecto específico. Otra cosa distinta es entrar en una narrativa donde toda minería es automáticamente percibida como una amenaza intrínseca o casi como un mal absoluto.

Ahí el debate deja de ser racionalmente negociable. Y eso es peligroso porque entonces comenzamos a ver cómo distintas infraestructuras -carreteras, proyectos energéticos, minería, puertos o desarrollos estratégicos- empiezan a ser interpretados dentro de una sola narrativa de amenaza territorial.

Cuando eso ocurre, el problema ya no es únicamente el proyecto. El problema pasa a ser una crisis de confianza estructural.

Y eso obliga al Estado, a las empresas y a la sociedad a elevar muchísimo la calidad del debate. La polarización tiene un efecto particularmente peligroso: obliga a escoger entre extremos simplificados.
Entonces pareciera que solo existen dos posiciones o minería sin límites; o rechazo absoluto al desarrollo. Y la realidad es muchísimo más compleja que eso.

Los medios también juegan un papel fundamental. Pueden ayudar a elevar la calidad del debate público o pueden empujar el conflicto hacia trincheras simplificadas donde desaparecen los matices, la complejidad y la posibilidad de construir confianza. Porque el país necesita evitar dos extremos igualmente peligrosos: la ingenuidad de creer que toda inversión es automáticamente positiva; y la visión casi demonizadora donde todo desarrollo económico es percibido como una amenaza ilegítima. Ninguno de esos extremos ayuda al país.

¿Basta con tener una nueva ley minera o el país necesita algo más?

No basta con una nueva ley minera. República Dominicana necesita una política minera nacional clara, legítima y socialmente comprendida. Una ley puede establecer permisos, procedimientos y competencias. Pero una política nacional define algo más profundo qué tipo de minería acepta el país; bajo qué condiciones; con qué controles; con qué estándares ambientales; con qué garantías de cierre y remediación; con qué beneficios para las comunidades; y con qué mecanismos reales de participación ciudadana.

Sin esa visión, cada proyecto se convierte en una batalla aislada. Y cuando cada proyecto se discute como si fuera el primero o el último, el país termina improvisando bajo presión.

¿Qué lección deja hoy el caso GoldQuest para República Dominicana?

La gran lección es que el desafío de República Dominicana ya no es únicamente atraer inversión. Es construir instituciones capaces de producir confianza alrededor de ella. El verdadero desafío no es solamente técnico ni económico. Es construir confianza estratégica entre Estado, comunidades, empresas e instituciones. Porque en el siglo XXI, los grandes proyectos estratégicos no fracasan solamente por falta de recursos, tecnología o financiamiento. Frecuentemente fracasan por algo mucho más difícil de recuperar: la legitimidad.

Y quizás esa sea la gran reflexión que deja hoy el caso GoldQuest. Porque el futuro del desarrollo minero dominicano dependerá menos de lo que exista debajo de la tierra… y más de la capacidad del país para construir confianza encima de ella. Cuando las disputas públicas complejas no son gestionadas adecuadamente, los costos no los paga únicamente una empresa o una comunidad. Muchas veces los termina pagando el país entero: en confianza, en reputación, en inversión, en cohesión social, y en capacidad institucional.

Por eso estos conflictos deben manejarse con muchísimo cuidado. Porque una mala gestión puede deteriorar simultáneamente: la confianza de las comunidades, la legitimidad del Estado, la estabilidad regulatoria, y la credibilidad internacional del país. Y al final, la gran pregunta no es solamente qué hará República Dominicana con la minería.

La gran pregunta es si República Dominicana desarrollará la capacidad institucional, política y social para manejar conflictos complejos sin destruir confianza, polarizar a la sociedad o improvisar bajo presión. Porque ese desafío va mucho más allá de la minería. Los países no fracasan únicamente por falta de recursos. Muchas veces fracasan porque pierden la capacidad de tomar decisiones difíciles de manera legítima. Y una democracia madura no es la que evita los conflictos difíciles. Es la que desarrolla instituciones capaces de manejarlos sin destruir la confianza colectiva.